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来源：出谋划策网编辑：徐雯时间：2025-04-05 19:32:50

其二，对本区域法院的反射性拘束力。

调解是一种行政司法活动，与纠纷和争议的双方有利害关系的人员，应当回避。进入专题：行政调解。

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行政机关在调解中只是以组织者的身份出现，是中间人，其意愿和行为不可具有强制性，不能在当事人拒绝接受调解时强制进行，这是行政调解行为与其他绝大部分行政行为的区别之一。对行政仲裁和行政复议（行政赔偿）中经调解达成的协议，一方当事人不履行义务的，另一方有权申请人民法院强制执行。行政调解以当事人自愿、自治为基础，行政调解是否启动主要由发生纠纷或争议的双方自主决定。这种狭窄的设置方式，将难以充分发挥行政调解在现代行政管理中应有的作用。[3] ]改革开放以来，我国公开出版的行政法学教材（笔者之所以选择教材作为参照说明物，是因为教材是对行政法律制度概括性的勾勒，能较全面地反映作者心目中的行政法体系和构造）不下四十余种，据笔者统计，将行政调解单列为专门行政法律制度的有：王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版

第三，行政调解有利于提高行政效率，减少讼争的发生。鉴于此，实践中有人提出自愿自治原则应受到一定限制，不应贯穿行政调解的始终。这就是要件裁量与效果裁量分道扬镳之滥觞。

另有7份行政判决书中出现行政处罚显失公正的争议，1份判决行政机关败诉。被诉行政行为建立在正当考虑的基础上，行为的内容合乎情理，且具有可行性，符合行政行为合理性原则.[21]也就是说，一审人民法院认为，被告在划分物业小区时，是否考虑《物业管理条例》第9条第2款规定的相关因素，属于涉及合理性的裁量范畴，人民法院的审查应从立法授权宗旨、行为内容是否合乎情理、有无可行性等角度入手，审查裁量有无构成滥用而导致违法。这4个案例分别是谢培新诉永和乡人民政府违法要求履行义务案,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》1993年第1期。[26]参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第6期和《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第5期。

这就隐含了这样一个观点：人民法院对该问题具有深入审查的权限，其完全可以根据双方当事人已经提交的证据材料判断小前提是否得到满足。[24]持裁量二元论者相信，对于立法没有特别授权的事实或法律问题，法院完全能够通过逻辑的演绎方法，寻求唯一正确的答案。

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所有的行政裁量都是法律授权的结果，根本不存在不受法律拘束的裁量.[28]20世纪中期以来的政府职能转移、国家学说更替、法治理念创新，是裁量一元论兴起的根本原因。在该院当年作出的134份行政判决书中，没有1份涉及对行政行为是否构成滥用职权的判断。特别是西方资本主义国家在第二次世界大战后遭遇了全球范围内的经济危机，对古典自由主义经济理论的反思，促使西方国家向强调政府主导作用的凯恩斯主义投去了青睐的目光。梳理黄金成案中二审人民法院对相关争议点的认定及其理由，可以发现其一分为二的审查思路：（1）二审人民法院首先从《物业管理条例》第9条第2款出发，指出物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施、设备、建筑物规模、社区建设等因素。

在黄金成案和肇庆外贸公司案中，二审人民法院运用了其他审查标准来审查行政裁量。人民法院的这种用法实质上表明了其对这样一种观点的认同：裁量是立法者授予行政机关的斟酌、选择权限，但凡属于行政机关的裁量授权范围，行政行为就处在司法应当保持谦抑的自由状态。从立法技术上讲，在一定的情况下，法律效果的选择确实可以转化为增加构成要件的表述，不确定法律概念的运用与效果裁量中对法律后果的权衡均可有效实现相同的立法目标.[23]立法者既可以不确定法律概念的形式赋予行政机关自主斟酌的权限，也可在法律效果中表达授权的意思。三、隐匿审查的悖论：法律问题与判断过程审查模式行文至此，质疑就随之而来。

该理论的核心观点是：司法审查限于合法性的审查和保障，不针对行政立法或者行政行为的合目的性，法院不能以更加合目的的行为取代行政机关的决定，例如判令行政机关发放已经驳回的许可。博坦公司诉厦门海关行政处罚决定纠纷案,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第6期。

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这就引起了笔者的好奇，舍弃滥用职权标准和行政处罚显失公正标准，人民法院该怎样面对后两个案例中的行政裁量呢？（一）黄金成案:人民法院以主要证据不足标准审查行政裁量该案是黄金成等25人不服四川省成都市武侯区房地产管理局将其居住的中央花园清水河片区划分为5个物业管理区域的行政行为而提起的诉讼。（2）在认定没有证据证明被上诉人在划分物业管理区域时考虑了除物业管理用房以外的其他共用设施、设备等因素之后，二审人民法院却话锋一转，不是径直给出应该如何划分争议小区的物业管理区域的结论，而是指出：由于区域的划分不可避免地涉及共用设施的调整和分割，因此物业管理区域的划分必须通过业主大会的讨论才能决定.[26]也就是说，二审人民法院在否定被诉行政行为合法性的同时，仅仅给出了行政行为重作时必须包含的步骤，而不是把自己视为作出最终结论者。

对黄金成案和肇庆外贸公司案的分析揭示，即便未运用滥用职权标准和行政处罚显失公正标准，人民法院仍然会根据其他标准对行政裁量进行司法审查。二审人民法院在此环节，放弃了立法解释者和最终决定做出者的角色，转而进入被上诉人的视野，在复述行政行为以海关掌握的国内其他口岸相同型号规格产品的实际进口成交价格资料为基础的考虑因素之后，直接采纳了被上诉人的合理界定意见。[25][德]罗伯特？阿列克西：《法律论证理论---作为法律证立理论的理性论辩理论》，舒国滢译，中国法制出版社2002年版，第313-314页。[9]如果考虑到变更判决的适用实则依托于行政处罚显失公正条款，那么贵州省电子联合康乐公司不服贵阳市城市规划局拆除违法建筑行政处理决定案、桐梓县农资公司诉桐梓县技术监督局行政处罚抗诉案反倒是适例。[30]关于行政裁量司法审查强度的问题已有学者作过系统的论述。既然《物业管理条例》第9条第2款采用了结合条款的结构，将本属于行政机关裁量时应考虑的因素予以明确列举，那么当二审人民法院想要作更为深入的审查时，这些在一审人民法院视野中的合理性关怀，就自然被转变为法律适用中的事实证明问题。

与原告第3项主张直接相关的法律依据是2007年修订的《物业管理条例》第9条第2款之规定：物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。如果在划分物业管理区域时不考虑共用设施设备的权属、使用和维护等因素，那么就可能对业主的合法权益造成损害。

如前所述，裁量滥用是古典裁量二元论在遭遇批评时提出的应对方案，它期待以裁量的界限理论为司法进入裁量开辟领地。上述事实证明，四川省成都市武侯区房地产管理局实施被诉行政行为的动机符合法律授予其行政权力的宗旨。

陈宁诉庄河市公安局行政赔偿纠纷案,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第3期。显然上述两个案例中的第二审人民法院均青睐于根据行政机关的陈述，对行政机关以何种方式考虑何种事项作出行政行为进行重构,[27]并据此对行政过程的妥当性进行评价，这与日本实务界以行政裁量为对象的判断过程审查模式相吻合。

（2）被诉行政行为没有法律、法规依据，属超越职权。兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2000年第4期。[6]这3个案例分别是谢培新诉永和乡人民政府违法要求履行义务案,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》1993年第1期。2005年，笔者曾以浙江省台州市中级人民法院为调查对象，收集过该院行政审判庭2004年度的全部二审行政判决书。

仅在王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案[7]（以下简称王丽萍案）中，人民法院从不符合合理、适当的要求之层面诠释了滥用职权的内涵。其中，原告或上诉人主张被诉行政行为滥用职权的判决书合计有4份。

在博坦公司诉厦门海关行政处罚决定纠纷案中，原告虽然从行政处罚的层面指出显失公正的问题，但人民法院并未对此予以回应。王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2002年第3期。

然而，随着行政权，尤其是行政裁量权的扩张，裁量的自由性受到了越来越多的批判。[20][德]汉斯？J.沃尔夫等：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第366-367页。

对这一诉讼理由的审查，一、二审人民法院在审查的进路上出现了明显的分歧。即便发现行政机关未考虑被人民法院视为关键的因素，人民法院也不会根据自己的理解直接下结论，而是允许行政机关根据人民法院的指引重新启动行政程序。微量的统计结果，似乎勾勒出一幅我国行政诉讼很少审查行政裁量的图式。广东省高级人民法院指出，在依次排除前4种估价方法后，肇庆海关以其掌握的国内其他口岸相同型号规格产品的实际进口成交价格资料为基础，采用合理方法进行估价，符合《海关审价办法》第7条第1款规定的程序。

[18]罗豪才、应松年主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版，第63页。一、二审人民法院的这一细微区分，导致了不同审查标准的适用：就裁量而言，在二元论的基础上，除非构成滥用，否则，人民法院不会介入。

[8]其中，丰浩江等人诉广东省东莞市规划局房屋拆迁行政裁决纠纷案中的原告，将显失公正用于指责房屋拆迁的评估价格不合理，显然不符合《行政诉讼法》第54条第4项行政处罚显失公正标准的立法原意。[21]参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第6期和《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第5期。

另一方面，它们尝试运用概念法学的方法，将不确定法律概念定性为法律问题，通过强调法院对法律问题的最终审查权，延伸法院审查行政活动的触角。肇庆海关按照《海关审定进出口货物完税价格办法》（以下简称《海关审价办法》）第7条和第11条的规定对原告货物估定完税价格。

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